La revitalisation en Champagne-Ardenne (2005-2010)

L’obligation de revitalisation

La loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 soumet les entreprises qui procèdent à des licenciements collectifs à une obligation de revitalisation sur le bassin concerné. La loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 précise le champ d’application de cette obligation : entreprises (ou groupes) de plus de 1 000 salariés dans les États membres de l’Union européenne (Directive communautaire 94-45), ayant effectué un licenciement collectif affectant par son ampleur l’équilibre du bassin d’emploi (exceptée les entreprises en liquidation ou redressement judiciaire). Une entreprise de 50 à 1000 salariés peut également être assujettie à la revitalisation d’un territoire sur lequel elle licencie par décision du Préfet.

L’entreprise peut s’acquitter de son obligation de revitalisation du territoire à travers le financement d’actions visant la création et le développement d’activités et d’emplois de différentes natures, parmi lesquelles : remise en état du site à revitaliser, recherche de repreneurs, aide à la création d’entreprises, actions de formation nécessaires pour le bassin, aide directe à la création d’emplois, abondement de fonds d’intervention de structure de développement local. L’objectif de la revitalisation est de créer autant d’emplois que d’emplois supprimés.

L’ensemble des engagements que prend une entreprise pour revitaliser un territoire sur lequel elle licencie, est formalisé dans le cadre d’une Convention signée avec l’Etat (Préfet du département concerné).

Une obligation de revitalisation formalisée par 25 conventions en cinq ans en Champagne-Ardenne

En Champagne-Ardenne, entre 2005 et 2010, 25 conventions (dont 15 sont encore en cours) portant sur la suppression de 2 200 emplois ont été conclues pour un montant total d’assujettissement d’environ 8 millions d’euros. Préalablement à leur signature, ces conventions donnent lieu à des négociations entre les services de l’État et les entreprises assujetties qui permettent de définir le périmètre sur lequel les actions et les fonds de la revitalisation seront actifs et de fixer le montant de l’assujettissement. La loi sur l’obligation de revitalisation fixe à 2 SMIC mensuels minimum par emploi supprimé la contribution de l’entreprise qui peut cependant être réévaluée à un seuil supérieur en fonction des effets des licenciements et des moyens de l’entreprise. En moyenne, l’assujettissement par entreprise en Champagne-Ardenne est de 3 SMIC par emploi supprimé avec des variations importantes en fonction des départements, le montant le plus faible ayant été fixé à 2 SMIC et réajusté à la baisse au vu des difficultés de l’entreprise, le montant le plus élevé étant de 4 SMIC voire récemment de 4,2 SMIC, dans le cas de la déclinaison locale d’une convention nationale. Le montant de l’assujettissement prend en compte :

• le nombre de salariés licenciés,

• le contexte économique du territoire : taux de chômage, nombre global de licenciements sur le territoire…

• la capacité financière du groupe,

• la valorisation de certaines actions du plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) : certaines actions prévues dans le PSE ont pu être valorisées (de façons différentes en fonction des conventions) parmi lesquelles on note des actions d’aide à la création d’entreprise ou à la mobilité, des reconversions de site.

La détermination de l’assujettissement et la définition du périmètre peuvent, le cas échéant, s’appuyer sur une étude d’impact social et territorial de la perte d’emplois du territoire préalablement commanditée par le préfet. Sur les vingt-cinq conventions champardennaises, une seule a été précédée de cette étude. La réalisation d’un tel document présente un caractère dissuasif quant aux délais (recul de la date de mise en œuvre de la convention) et à l’objectivité des résultats. Par ailleurs les services de l’État estiment avoir eu, au moment de la signature des conventions, une connaissance suffisante du bassin (existence de diagnostics économiques antérieurs).

Les négociations préalables à la signature des conventions aboutissent, en outre, à la définition des différents types d’actions qui seront conduites dans ce cadre. En Champagne-Ardenne les actions prévues visent à contribuer à la création d’emplois, à la création ou reprise d’entreprise, à favoriser la formation des créateurs d’entreprise et l’insertion professionnelle de publics spécifiques et à soutenir l’insertion par l’activité économique.

L’aide directe à la création d’emploi, moyen d’action privilégié en Champagne-Ardenne

Près de 1 200 créations d’emplois en cinq ans

Les conventions de revitalisation de la région prévoient différents types d’actions pour redynamiser les territoires, mais dans les faits, la revitalisation s’est traduite essentiellement par une aide directe à la création d’emplois. Entre 2005 et 2010, plus de 2 200 emplois ont été supprimés dans la région dont environ 90% dans le secteur industriel. Durant cette période, les comités d’agrément des différents départements, en charge d’examiner les dossiers éligibles au fonds de revitalisation, ont validé une centaine de projets d’entreprises, prévoyant la création de plus de 2 000 emplois, pour un montant de près de 5 millions d’euros. Ces projets concernent principalement le secteur tertiaire (3/4 contre 1/4 pour le secteur industriel). Parmi les domaines les plus concernés, les activités des centres d’appel (qui représentent 1/5ème des créations de la région et sont principalement intervenues sur le bassin rémois), l’informatique et le transport.

Toutefois, toutes les créations d’emplois prévues ne se réalisent pas nécessairement. Au 31 décembre 2010, 1 181 emplois ont réellement été créés aussi bien dans le cadre de projets d’implantation ou de création d’entreprises que de projets d’extension d’activité d’entreprises existantes. D’autres créations effectives d’emploi pourront intervenir dans les prochains mois dans le cadre des 15 conventions de revitalisation encore en cours.

Outre les subventions directes à la création d’emplois, d’autres types d’actions, parfois prévues par le plan de sauvegarde de l’emploi et valorisées dans la convention ont été ponctuellement mobilisées :

• Aide à la création d’entreprises sur le territoire, à travers la recherche de créateurs potentiels, des aides financières aux entreprises qui se créent, des aides financières pour la formation des créateurs

• Cession de bâtiments occupés précédemment par l’entreprise assujettie

• Réindustrialisation de sites pour faciliter l’implantation de nouvelles activités.

Le dispositif de revitalisation a contribué aux créations d’emploi par le biais de trois effets :

• un effet incitatif  : l’existence d’un fonds de revitalisation favorise l’implantation d’entreprises importantes

• un effet accélérateur  : dans certains cas, les créations d’emploi en CDI sont intervenues plus rapidement, l’aide du fonds ayant été utilisée pour financer les formations nécessaires. Cet effet est par ailleurs renforcé par le délai imposé par les conventions pour la création effective des CDI

• un effet démultiplicateur : les créateurs ou chefs d’entreprise sont incités à créer davantage d’emplois. Par ailleurs, le dispositif a permis à l’ensemble des acteurs d’avoir une connaissance partagée des projets du territoire et a contribué à fédérer les acteurs locaux.

La mutualisation des fonds : un principe adopté dans la région

Conformément aux recommandations de la circulaire DGEFP/DGTPE/DGE/DATAR du 12 décembre 2005 , les quatre départements champardennais ont fait le choix d’instituer, dès la signature de la première convention de revitalisation, un dispositif de mutualisation des fonds. Ce principe implique que toutes les entreprises assujetties à l’obligation de revitalisation sur un même territoire versent leur contribution financière à un même fonds, ce qui présente plusieurs avantages :

• constituer une réserve de fonds qui pourra permettre le cas échéant de financer des projets plus importants

• réaliser des économies d’échelle tant sur les moyens financiers que sur les moyens humains. Ce dispositif de mutualisation a donné lieu, dans chaque département, à la signature d’une convention définissant le partenariat et le périmètre d’action. Le zonage du périmètre d’action varie pour chacun des départements : département entier, zone d’emploi INSEE, arrondissement ou périmètre d’un contrat de site…. La convention partenariale définit par ailleurs des actions éligibles, des axes prioritaires et précise les conditions de gestion des fonds : les contributions financières des entreprises sont versées sur un compte Caisse des Dépôts et Consignations dédié, ouvert au nom de la Chambre de Commerce et d’Industrie et fait l’objet d’une convention particulière relative à la gestion financière du dispositif.

La mise en œuvre du dispositif repose sur deux instances principales :

- un comité de pilotage, sous l’autorité du préfet de département, réunit les représentants de l’unité territoriale de la DIRECCTE, des entreprises abondant le fonds, du Conseil régional, du Conseil général, de la DRFIP, de la Caisse des Dépôts et Consignations, des chambres consulaires, de partenaires sociaux, de maires du territoire retenu. Il détermine le périmètre géographique d’intervention du fonds, les actions éligibles au fonds, les modalités de suivi des actions, la fréquence des réunions et assure le suivi du dispositif. Le comité dispose d’un secrétariat assuré en Champagne-Ardenne par les unités territoriales de la DIRECCTE.

• un comité d’agrément des projets est chargé d’examiner les projets de création d’emplois, afin de décider de l’attribution d’une aide du fonds de revitalisation et de son montant. Il est présidé par le préfet (ou un sous-préfet mandaté) et se compose des représentants de l’unité territoriale de la DIRECCTE, des entreprises contributrices, des mairies et des communautés de communes du périmètre.

Des limites…

…quant aux territoires

Le taux de création d’emplois varie selon les territoires.

Les principaux facteurs évoqués :

• un manque de projets sur certains territoires : les territoires qui pâtissaient déjà d’une faible attractivité économique avant la mise en place de la convention de revitalisation, peinent encore à attirer des projets.

• une surrévaluation initiale des emplois prévus : certaines créations d’emplois prévues et validées par le comité d’agrément ne sont pas réalisées ce qui peut tenir soit à une mauvaise évaluation initiale des emplois nécessaires à la mise en œuvre du projet (absence d’étude préalable), soit à un contexte économique dégradé qui entrave le développement du projet ou bien encore à des difficultés de recrutement sur certains secteurs.

• une inadéquation de la durée de la convention :

les créations d’emplois interviennent parfois sur une durée supérieure à celle de la Convention.

La surrévaluation initiale des emplois à créer et l’inadéquation de la durée de la convention entraînent par ailleurs un blocage des fonds pour le financement de ces emplois ce qui implique qu’ils ne sont plus disponibles, pour soutenir d’autres actions ou d’autres créations d’emplois.

En outre, le dispositif ne permet pas d’assurer le maintien de l’activité industrielle en région. Ainsi la quasi-totalité des emplois supprimés concernent l’industrie alors que 3/4 des emplois créés et accompagnés dans le cadre de la revitalisation appartiennent au secteur tertiaire.

… quant aux publics

Les créations d’emplois concernent peu les publics dits "prioritaires" (seniors, travailleurs handicapés, femmes…).

On note aussi que peu de salariés des entreprises assujetties sont reclassés dans le cadre de ces créations d’emploi avec pour raisons évoquées une inadéquation de leurs compétences à celles recherchées par les nouveaux employeurs ou bien encore le fait qu’ils ne soient pas prêts à occuper les emplois tertiaires qui se présentent majoritairement sur notre territoire.

… quant à la visibilité sur certains projets

Les créations d’emplois validés dans le cadre du dispositif de revitalisation peuvent parfois résulter d’un transfert d’activité. En effet, une entreprise implantée dans une autre région peut « délocaliser » son activité et "créer" en Champagne-Ardenne des emplois qui correspondent en fait à des emplois supprimés dans une autre région. Ces phénomènes de transfert d’activité sont difficilement identifiables par les acteurs locaux.

Elles peuvent aussi parfois correspondre à des emplois créés antérieurement (ce type de pratiques est parfois utilisé dans une logique de maintien de l’emploi ou de soutien à l’activité sur le territoire).

Des faiblesses…

Des difficultés à identifier et à attirer des entreprises sur certains territoires

Sur certains territoires, les projets de créations d’emploi sont limités malgré le dispositif de revitalisation. Cette difficulté tient notamment à l’absence d’une stratégie de développement du territoire, mise en place et partagée par les acteurs locaux. Ce manque d’un projet fédérateur, s’appuyant sur les richesses et les potentialités du territoire et proposant des orientations stratégiques, entrave d’une part la prospection de projets et, d’autre part, la communication sur ce dispositif. En effet, à l’heure actuelle, la promotion du dispositif auprès des entreprises s’opère soit, par les contacts habituels des agences de développement local et des chambres consulaires, soit par voie de presse et centrée sur l’aide financière apportée par le dispositif. Or, cette aide, jugée limitée par plusieurs entreprises ou représentants du monde de l’entreprise, ne suffit pas toujours à les convaincre de s’implanter ou de se développer sur le territoire en question. La promotion du territoire, de ses atouts, de ses perspectives d’évolution qui pourraient être exposés dans le cadre d’un projet formalisé et partagé par les acteurs, fait défaut. De plus, la communication actuelle touche essentiellement les entreprises de taille moyenne voire grande et peu les TPE.

Des critères de choix des projets variables en fonction des territoires et des acteurs

Les projets retenus par les comités d’agrément pour bénéficier d’une aide dans le cadre du dispositif de revitalisation, sont définis comme « structurants », quel que soit le territoire ou la convention de revitalisation. Cependant, la notion de projet « structurant » recouvre différentes réalités selon les acteurs et les territoires. Pour l’ensemble des acteurs, un projet structurant présente les caractéristiques suivantes :

• il créé des emplois

• les emplois créés sont viables et pérennes

• les emplois créés ont des effets induits sur le territoire (démultiplication de créations d’emplois dans le cadre d’activités de sous-traitance…).

Cependant, certains acteurs intègrent d’autres critères plus restrictifs : projet de grande ampleur porté par un établissement de grande taille, impliquant un grand nombre de créations d’emplois, projet à caractère exogène exclusivement (projet d’implantation uniquement et non pas d’extension). Ces différences d’acceptions selon les conventions nuisent à la lisibilité du dispositif. Par ailleurs, certains critères sont difficilement vérifiables en amont :

• de la viabilité des projets : peu de projets de création s’appuient sur une étude approfondie de faisabilité et les données financières sont parfois trop limitées pour permettre une analyse précise.

• du potentiel d’effets induits par un projet sur le territoire. De même, les éventuels risques que fait peser le développement d’un projet pour les activités existantes sur un territoire (concurrence) sont peu abordés.

Un système de suivi trop limité pour mesurer l’impact du dispositif sur les territoires

Les conventions de revitalisation prévoient le contrôle de la création effective des emplois par les services de l’État lors de la création de l’emploi et six à dix-huit mois plus tard (réception des fiches de salaire et des contrats d’embauche en CDI). Ce suivi ne permet cependant pas d’évaluer la pérennité des emplois à plus long terme, ni l’impact de ces créations sur le territoire.

Une faible articulation avec d’autres dispositifs complémentaires

Quelques dispositifs peuvent apparaître complémentaires de celui de la revitalisation : les cellules de reclassement qui interviennent pour faciliter le reclassement des salariés licenciés, le Fonds National de Revitalisation des Territoires (FNRT) et les dispositifs des acteurs locaux qui visent à soutenir les entreprises dans leur projet de création ou de développement. L’articulation des conventions de revitalisation avec ces différents dispositifs est encore limitée. Pour faciliter le reclassement des salariés licenciés par une entreprise soumise à l’obligation de revitalisation, il arrive que l’organisme qui porte la cellule de reclassement soit présent aux comités d’agrément des projets de revitalisation, ce qui en facilite l’articulation ; mais cette pratique n’est pas systématique. De même, l’articulation des Conventions de revitalisation avec le FNRT est en cours de construction. Par ailleurs, les différents membres du comité d’agrément n’ont pas forcément de visibilité sur le type d’aides dont bénéficient déjà les entreprises qui sollicitent le soutien du fonds pour créer des emplois.

Des axes de progrès possibles

Suite à ces constats, un axe de progrès central semble s’imposer : le positionnement de tous les acteurs locaux autour d’un projet de territoire.

La mise en place d’un tel projet sur un secteur géographique donné suppose :

• que les acteurs concernés conviennent d’une définition commune de la notion de projet structurant.

• la réalisation d’un diagnostic mettant en évidence les potentialités (exemple : les filières porteuses de développement économique telles les pôles de compétitivité), les ressources humaines (qualification des demandeurs d’emploi par exemple) et les besoins du territoire (par exemple, l’identification et la prise en compte des secteurs et métiers en tension permettrait d’orienter les créations d’emploi aidées par les fonds de la revitalisation, de mettre en place des formations appropriées…).

Ce diagnostic pourrait reprendre les travaux conduits par les différents acteurs du territoire qui seraient alors synthétisés et éventuellement complétés par le service études.

• l’identification des dispositifs complémentaires, d’aide à la création d’entreprise ou d’emploi, afin d’orienter au mieux l’utilisation des différentes aides existantes.

• la mise en place d’une réelle communication afin de valoriser le fonds de revitalisation et le territoire (atouts et perspectives) afin d’attirer des entreprises.

Cette stratégie, définie et acceptée par tous les acteurs du territoire, permettrait ainsi :

• de décider de la répartition des fonds de la revitalisation en fonction des priorités définies par le projet de territoire (soit bloqués uniquement pour les grosses entreprises soit segmentés pour qu’ils puissent bénéficier aux TPE en fonction de l’intérêt et des potentialités du territoire).

• d’identifier toutes les actions qui peuvent être bénéfiques au territoire et ainsi diversifier les actions financées par les fonds de la revitalisation (ex : formations en adéquation avec les besoins du territoire).

• d’orienter la prospection (endogène et exogène) en fonction des priorités fixées pour le territoire.

• de mieux articuler les différents dispositifs existants sur le territoire.

• d’évaluer l’impact de l’utilisation des fonds de la revitalisation sur le territoire à moyen et long terme en fonction des objectifs fixés lors de l’élaboration du projet territorial.