20 octobre 2005

Sécurité et santé sur les lieux de travail : quelques repères historiques

Les premières mesures protectrices

La protection de la santé et de la sécurité au travail constitue le noyau autour duquel le droit du travail s’est construit progressivement.

• XIXème siècle : le développement industriel a conduit le législateur à intervenir pour édicter les premières mesures de protection au bénéfice des travailleurs les plus fragiles : les femmes et les enfants.

• 12 juin 1893 : une loi fondamentale a étendu le champ de protection à l’ensemble des industries et à toutes les catégories de salariés.

• 1892 : l’Inspection du travail est créée. Une loi pose les premiers jalons d’une politique globale de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs.

• 9 avril 1898 : cette loi est une étape capitale pour la réparation des risques professionnels et pour la prévention. Elle établit le principe de la responsabilité civile systématique de l’employeur pour les accidents survenus dans son entreprise.

• 1906 : naissance du Ministère chargé du travail.

• 10 juillet 1913 : un décret impose des normes fondamentales d’hygiène, de sécurité et de prévention des incendies dans les locaux de travail.

• 1945 : une deuxième phase s’ouvre. D’une part, la prévention s’appuie sur de nouveaux concepts et les réglementations " techniques " se développent. D’autre part, elle bénéficie de la création d’institutions nouvelles (mise en place de la Sécurité sociale, de la médecine du travail ou des comités d’hygiène et de sécurité dans les entreprises).

La sécurité intégrée et l’amélioration des conditions de travail.

Entre 1955 et 1975 - vingt années marquées par une forte croissance et par la modernisation de l’outil industriel - le taux d’accidents du travail diminue d’un tiers. Grâce à ces progrès, deux nouveaux concepts ont pu s’imposer à partir des années 1970 : l’amélioration des conditions de travail et la promotion de la sécurité intégrée.

En 1973, le législateur consacre le concept de " conditions de travail " et crée l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail, dotant ainsi le Ministère chargé du travail d’un instrument d’information et de conseil des entreprises. La loi du 6 décembre 1976 pose le principe de l’intégration de la prévention des risques professionnels à l’ensemble des situations de travail : locaux de travail, machines et appareils, produits utilisés, mais également formation pratique à la sécurité de chaque salarié à son poste de travail. Ces orientations se trouvent complétées par des mesures visant à développer la concertation sur la prévention et les conditions de travail :

Au plan national, le dialogue dans la définition des politiques est renforcé et systématisé par la création du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels (opérationnel depuis 1976) qui assure la concertation avec les partenaires sociaux, jouant un rôle déterminant ;

La loi du 23 décembre 1982 crée le Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) dans l’entreprise, instance représentative du personnel aux compétences élargies, qui remplace les anciens CHS. La loi permet également aux salariés de se retirer d’une situation de travail présentant un danger grave et imminent pour leur vie ou leur santé.

Les apports majeurs de la construction européenne

L’apport législatif : les directuves européennes de santé et de sécurité au travail

Depuis les années 1980, c’est de la construction communautaire, et essentiellement de la Commission européenne, que vient une nouvelle et considérable impulsion et l’Europe (des dix, puis des douze, des quinze et désormais des 27 Etats membres) est désormais à l’origine de l’essentiel de l’actualisation des normes françaises et de la modernisation de notre système en matière de santé et de sécurité au travail. De nombreuses directives, qui constituent le principal instrument d’intervention communautaire grâce à leur force contraignante, ont ainsi été à l’origine d’avancées considérables dans une Europe sans cesse élargie, en contribuant à harmoniser les droits des travailleurs et à réduire les risques et les dangers sur tous les lieux de travail. Le nombre d’accidents du travail mortels au sein de l’Union européenne a de fait diminué de plus de 30 % entre 1994 et 2000 et au cours de cette même période, le nombre d’accidents graves à chuté de 15 %.

L’intensité de ce développement législatif dû à l’adoption de directives nouvelles n’a cessé de croître jusqu’au milieu des années 1990, et le point de départ de cette évolution résulte sans conteste de la directive sur la sécurité et la santé des travailleurs (directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs), dite directive cadre.

Sur cette base qui fixe les règles générales et minimales de prévention des risques professionnels applicables à tous les Etats membres, une vingtaine de directives dérivées, dites directives techniques ou spécifiques, a été adoptée dans la quasi-totalité des domaines couvrant la protection de la sécurité et de la santé en milieu de travail (équipements de protection individuel et collectif de travail, manutention des charges, travail sur écran, risques physiques, chimiques et biologiques, prescriptions minimales de sécurité sur les chantiers…).

En France, la directive cadre a été transposée par la loi du 31 décembre 1991 relative à la prévention des risques professionnels. Elle marque un tournant décisif dans l’approche de la santé et de la sécurité au travail. A l’origine d’une trentaine d’articles nouveaux introduits dans le code du travail qui, pour la première fois, codifient l’ensemble des principes généraux de prévention des risques professionnels, la loi du 31 décembre 1991 constitue également le fondement de la démarche d’évaluation a priori des risques avec la mise en place du document unique, dans lequel doivent être retranscrits les résultats de l’évaluation des risques dont la responsabilité incombe à l’employeur.

Avec l’entrée en vigueur en 1993, du traité de Maastricht, l’objectif d’ouverture d’un grand marché unique entre tous les pays membres de l’Union européenne a également conduit à l’adoption d’une vingtaine de directives économiques, notamment dans le domaine de la conception des équipements de travail ou des produits chimiques, qui participent aussi pour une part très importante à l’amélioration des conditions de travail, de santé et de sécurité sur les lieux de travail.

Ce sont ainsi aujourd’hui une cinquantaine de directives qui contribue directement à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, et dont la transposition en droit français a fait l’objet d’une large concertation avec les partenaires sociaux tant au niveau européen qu’au niveau national.

Vers le milieu des années 1990, après une brève pause témoignant surtout de l’ampleur des réalisations, le rythme de production normative de l’Union européenne s’est de nouveau accéléré pour prendre en compte les nombreuses évolutions enregistrées dans le domaine des relations du travail, attestant de profondes mutations générées par l’apparition de risques nouveaux ou émergents et l’évolution des données techniques et scientifiques. La principale caractéristique de ce nouvel élan consiste en l’intégration de l’ensemble des instruments communautaires, normatifs ou non, dans un cadre plus vaste englobant toute l’activité de l’Union européenne et formalisé dans des stratégies pluriannuelles de santé et de sécurité au travail.

L’apport stratégique : les stratégies européennes de santé et de sécurité au travail

Le principal artisan de ces stratégies est la Commission européenne, mais les partenaires sociaux de niveau européen participent également à leur élaboration dans le cadre des discussions du Comité consultatif pour la santé et la sécurité sur le lieu de travail du Luxembourg, où siègent aussi les représentants des gouvernements des Etats membres de l’Union européenne. Par ailleurs, les délégations des Etats membres présentes au Conseil de l’Union européenne, disposent d’un pouvoir d’amendement des proposition de la Commission, dans le cadre du Comité des représentants permanents (COREPER), chargé, à échéances régulières, de préparer les travaux du Conseil. Une fois les délégations entendues, le Conseil adopte le document final sous la forme d’une résolution.

La première stratégie pour la période 2002-2006 a ainsi contribué de manière décisive à l’adoption de textes à l’origine d’avancées majeures concernant la réduction des risques chimiques (adoption le 27 mars 2003, de la directive 2003/18 sur la protection des travailleurs exposés à l’amiante) et physiques (adoption d’une série de directives particulières visant à protéger les travailleurs face aux risques liés à l’exposition aux vibrations mécaniques -directive 2002/44/CE-, au bruit -directive 2003/10/CE-, aux champs électromagnétiques -directive 2004/40/CE-, et aux rayonnements optiques artificiels -directive 2006/25/CE-).

L’adoption du règlement REACH (Registration, Evaluation, Authorization of Chemicals), qui est entré en vigueur au premier juin 2007 dans une Europe élargie à 27 Etats membres, s’inscrit également dans le cadre de la stratégie communautaire de santé et de sécurité au travail. Ce nouveau règlement, qui constitue une avancée historique dans le domaine de la prévention du risque chimique, va permettre de renforcer la protection de la santé humaine et de l’environnement grâce à la l’identification plus rapide et plus précise des substances chimiques les plus dangereuses, susceptibles de provoquer des cancers professionnels, d’entraîner la stérilité masculine ou féminine ou l’apparition de mutations génétiques et d’anomalies congénitales.

En France, ce nouvel élan communautaire formalisé dans une démarche stratégique pluriannuelle, a été à l’origine du lancement au mois de février 2005 du plan santé au travail pour les années 2005-2009, qui, avec de nombreux autres plans d’actions gouvernementaux touchant à des degrés divers la sécurité et la santé au travail (plan national santé environnement, plan de cohésion sociale, loi de santé publique), décline l’objectif principal de la stratégie communautaire visant à la consolidation et à la diffusion d’une culture de la prévention des risques professionnels sur tous les lieux de travail.

La deuxième stratégie européenne de santé et de sécurité au travail pour les années 2007-2012 a été tout récemment adoptée par le Conseil le 25 juin 2007. Elle marque une nette inflexion vers les pratiques de la soft law et ne contient plus aucune disposition incitant à l’adoption de nouvelles mesures législatives.

L’apport non réglementaire : les activités de réseaux et la soft law

L’impact européen et l’acquis communautaire ne s’identifient pas totalement à l’action législative et stratégique.

En effet, l’action de l’Union se déplace et s’investi également de façon croissante dans les activités de réseaux, parmi lesquels figurent les Agences européennes agissant sur le champ des conditions de travail, de la sécurité et de la santé au travail (Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail de Bilbao, Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de travail de Dublin), le Comité consultatif tripartite de Luxembourg, ainsi qu’un grand nombre de comités techniques ou d’expertise, placés pour la plupart auprès de la Commission européenne, tels le CHRIT (comité des hauts responsables des inspections du travail), organisme chargé d’améliorer la collaboration entre les inspections du travail des différents pays de l’Union Européenne.

Le développement de ces activités s’inscrit dans une alternative complémentaire au recours à la réglementation. Il génère d’incontestables retombées positives en matière de sensibilisation et d’information à l’amélioration des conditions de travail et à la prévention des risques professionnels, dont les éditions de la semaine européenne organisée chaque année dans toute l’Europe sous l’égide de l’Agence de Bilbao et l’enquête quadriennale sur les conditions de travail de la Fondation de Dublin constituent des illustrations emblématiques.

La mission principale de l’Agence européenne de Bilbao consiste à collecter et à diffuser toute l’information disponible et pertinente sur la santé et la sécurité au travail en Europe, mais aussi dans le monde. Depuis peu, l’Agence est également chargée d’une fonction très importante d’analyse des données sur les risques professionnels avec la création en son sein, en 2004, de l’observatoire des risques, qui a reçu pour mission de contribuer à anticiper les risques nouveaux et émergents.

Couvrant un domaine par nature beaucoup plus vaste que celui de l’Agence de Bilbao, puisqu’il concerne tout le champ de la politique sociale, la Fondation de Dublin se distingue également par les travaux qu’elle mène, dans la mesure où elle s’est, dès l’origine, spécialisée dans la production de synthèses plutôt que dans la circulation d’informations brutes. Cette différence entre les deux organismes tend toutefois à s’estomper depuis la création et la montée en puissance de l’observatoire des risques au sein de l’Agence de Bilbao.