Remise à Gérard LARCHER du rapport réalisé par Jean BESSIERE, Directeur de l’Institut National du Travail, de l’Emploi et de la Formation Professionnelle (INTEFP), sur l’organisation de l’Inspection du travail

Ministère de l’emploi, du travail et de la cohésion sociale

Le Cabinet du Ministre

Ministère délégué aux relations du travail

Comme il l’avait annoncé lors de sa visite aux élèves Inspecteurs du Travail le 2 juillet 2004, Gérard LARCHER, Ministre délégué aux relations du travail, a chargé Jean BESSIERE, Directeur de l’Institut National du Travail, de l’Emploi et de la Formation Professionnelle (INTEFP), d’une mission de réflexion portant sur l’organisation de l’inspection du travail, le positionnement de celle-ci au sein des services du ministère et les conditions dans lesquelles interviennent les agents au quotidien.

Le rapport rédigé à l’issue de cette mission a été remis jeudi 5 janvier 2005 au ministre.

Ce travail comporte un état des lieux approfondi qui fait notamment apparaître la diversification des missions de l’inspection du travail, liée à l’évolution du contexte socio-économique et à l’importance croissante de la problématique santé/sécurité au travail.

Il met par ailleurs en lumière les difficultés pratiques et techniques que peuvent rencontrer les inspecteurs et contrôleurs dans l’exercice de leurs différentes missions sur le terrain.

Il insiste enfin sur l’importance d’inciter les agents à mieux tirer parti du réseau des services déconcentrés pour exercer efficacement leurs compétences et de promouvoir une véritable politique du travail, tant à l’échelle territoriale qu’au niveau national.

Il formule ensuite un certain nombre de propositions permettant d’atteindre ces objectifs. Celles-ci touchent à la fois au contenu de la formation initiale et continue des agents, aux modalités de recrutement, à la gestion des carrières, à l’organisation des services déconcentrés, et aux méthodes de travail. Elle portent en particulier sur la création de structures d’appui spécialisées (santé au travail, lutte contre le travail illégal…) dans les directions régionales qui pourraient épauler les sections dans leurs missions. Elles visent également à favoriser la mobilité professionnelle et l’avancement de carrière des agents et à privilégier leur affectation dans les sections départementales.

Gérard Larcher a pris connaissance de ces analyses et propositions. Rappelant l’importance de conforter la mission régalienne de l’inspection du travail, il a indiqué qu’il entendait ouvrir sans tarder sur cette base une vaste concertation avec tous les agents concernés et leurs organisations syndicales.

Comme il s’y était engagé en septembre, il recevra dès lundi 17 janvier 2005 chacune des organisations syndicales du ministère pour leur communiquer ce rapport. Celui-ci sera dans le même temps mis en ligne sur le site du ministère pour permettre aux personnels des services centraux et déconcentrés de faire connaître leurs réactions par mail ou par courrier adressé au Ministre. Il sera inscrit à l’ordre du jour des différentes instances paritaires afin de permettre un débat d’ensemble. Parallèlement, ce rapport sera transmis aux confédérations syndicales et aux organisations patronales.

A l’issue de ces concertations, le Ministre délégué aux relations du travail présentera un projet de réforme.

PROPOSITIONS RELATIVES A L’ORGANISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL ET AUX CONDITIONS DANS LESQUELLES ELLE INTERVIENT

I - Donner du sens à l’action

1 — Mission d’enquête interministérielle sur les différentes formes « d’incivilité » ou de « délégitimation » subies par les services publics, notamment ceux chargés de contrôle, afin de recenser les réponses qui y ont été apportées et celles qui restent à construire pour affirmer l’autorité publique, en particulier dans l’autorité du contrôle

2 — Contenir les débats démocratiques sur les possibles évolutions du droit du travail dans un cadre républicain respectant le droit applicable et ceux qui sont chargés de le faire appliquer

3 - Promouvoir comme une priorité de la nation une politique du travail, intégrant une politique de contrôle de l’effectivité du droit, comme valeur de progrès, sur des enjeux de santé et de progression du taux d’activité à travers la qualité du travail

4 - Promouvoir le droit du travail dans le cadre de la préparation et de la célébration du centenaire du ministère du travail (2006), en intégrant des informations sur le rôle de l’inspection du travail et ses modalités d’intervention

5 - Inciter les directions régionales et départementales à concevoir chaque année des modalités de présentation de l’action de l’inspection du travail (raison d’être, objectifs, moyens d’action, activité, résultats et impact) dans son environnement et notamment auprès des partenaires sociaux

6 - Donner toute leur importance aux travaux engagés par la MICAPCOR sur la déontologie et l’éthique

7 - Intégrer l’action de l’inspection du travail comme un sujet régulier des programmes de recherche et d’évaluation des politiques publiques, sous la responsabilité de la DARES, en liaison avec les autres directions d’administration centrale

8 - Redonner du corps à la mission de « veille sociale » que la convention 81 de l’OIT confie à l’inspection du travail, en initiant, en 2005, une action collective de repérage et de mise en valeur des éléments du droit du travail qui posent problème dans l’efficacité des contrôles

9 - Démontrer à l’inspection du travail quelles sont ses responsabilités, son utilité et ses obligations dans le cadre d’une politique du travail centrée sur l’amélioration du sort de ceux qui travaillent, en prenant en compte le milieu dans lequel ils évoluent, et au sein d’une administration du travail identifiée comme telle, au cœur des problématiques interdépendantes qui traversent la politique du travail

10 - Promouvoir les évolutions institutionnelles (décentralisation, loi de finances…) et juridictionnelles (responsabilité des fonctionnaires) comme un des leviers d’action pour une meilleure organisation, et non comme le vecteur d’une politique fondant l’action

II - Modalités d’intervention

11 - Conforter le caractère généraliste de l’inspection du travail française sur les champs du milieu du travail, des conditions de travail, des relations de travail et de l’emploi et de la formation professionnelle

12 - Repréciser la compétence générale de l’inspection en matière d’application du droit du travail quelle que soit sa source, en répondant aux questions que posent les développements des accords d’entreprise et des « textes volontaires »

13 - Apporter de la sérénité dans les débats sur l’éventuelle unification des services d’inspection du travail

14 - Affirmer que la richesse de l’action de l’inspection du travail française est en partie constituée par les activités contribuant à l’effectivité du droit, en dehors de la fonction de contrôle (veille, information, sensibilisation, autorité administrative, conseil et conciliation) et faire en sorte que cette contribution soit intégralement valorisée comme participant à la réalisation des objectifs de la politique du travail

15 - Définir, au niveau national, dans quelles conditions la priorité donnée au contrôle, parmi toutes les modalités d’intervention de l’inspection, se traduit par des choix à assumer par l’administration, devant la collectivité nationale et les usagers, sur le traitement des décisions que doivent prendre ou les avis que doivent rendre les agents de contrôle et des demandes d’intervention « individuelles » (qu’elles émanent des particuliers, de syndicalistes, ou d’employeurs)

16 - Centrer l’activité de l’inspection, sur le champ de l’emploi, sur l’application des textes contribuant à « l’état de droit » dans les entreprises, sans préjudice des liaisons à mettre en œuvre, par l’encadrement, pour assurer la cohérence entre les différentes activités des divers services de l’Etat

III - Organisation de l’inspection du travail

17 - Créer un service central de l’inspection du travail, structure administrative de soutien et d’encadrement, dirigée par un haut fonctionnaire à l’autorité reconnue, et bénéficiant de l’appui d’un comité d’experts et d’une entité permettant la consultation des partenaires sociaux et des usagers

18 - Conforter et responsabiliser la hiérarchie régionale et départementale dans le pilotage de l’action de l’inspection, dans une logique d’adhésion, concentrée par un dialogue sur les objectifs et les moyens et par la rédaction de documents d’engagements réciproques, entre les CTRI et le service central, et entre les DDTEFP et les sections

19 - Permettre aux directeurs régionaux, dans le cadre du dialogue sur les objectifs et les moyens, de structurer les sections d’inspection du travail, dans le respect des principes définis par le livre VI du Code du travail, avec le souci d’une amélioration qualitative (compétence, méthode, outils, partenariats…) et quantitative du contrôle surtout dans les petites entreprises

20 - Assurer aux contrôleurs du travail des conditions d’exercice de leur activité tenant mieux compte de leur profil et de leur capacité à exercer des missions plus ou moins complexes, dans le cadre des dispositions de l’article L 611.12 du Code du travail

21 - Engager une action d’envergure pour donner aux agents de contrôle les moyens de faire face à l’évolution des problématiques relatives à la santé et à la sécurité au travail :

• organisation pluridisciplinaire de l’action davantage que spécialisation individuelle,
• développement des compétences et évolution des pratiques

22 - Rechercher la meilleure synergie entre les différentes ressources (et l’optimisation de chacune de ces ressources) enrichissant l’action des agents de contrôle : compétences techniques dans les services (déconcentrés et centraux) externes aux services (institutionnelles ou ponctuelles) réseaux appui ressources méthodes (organisés ou spontanés)

23 - Tout mettre en œuvre pour que le projet SITERE, système d’information devant être opérationnel en 2006 réponde à toutes les attentes

IV - Pratiques professionnelles et outils des agents de contrôle

IV . 1 - Sur les pratiques individuelles

24 - Mettre en place un programme d’études et de recherches sur les pratiques professionnelles réelles et leur compréhension, dans le prolongement de divers travaux d’investigation dont la richesse est peu exploitée

25 - Mettre en place un groupe de travail chargé de l’inventaire des guides méthodologiques de contrôle à actualiser ou à concevoir, comme par exemple un « guide repère pour la pratique de la visite »

26 - Coordonner et valoriser, au niveau national, les différents travaux réalisés au niveau local en terme de production d’outils

27 - A partir de l’analyse de l’impact du CD Rom risques chimiques (prochainement diffusé) impulser une politique de développement de ce type d’outil, conçu davantage pour accompagner l’action que pour améliorer les dispositifs de formation

28 - Missionner la DRT et l’INTEFP pour redéfinir le contenu des journées d’échanges sur les pratiques de l’inspection du travail

29 - Définir une doctrine de l’inspection quant à ses modes d’intervention sur des problématiques investies récemment (harcèlement, stress au travail, lutte contre les discriminations à l’embauche…)

4.2 - La pratique collective

30 - Définir la notion de « diagnostic travail », avec le souci de libérer l’inspection de contraintes méthodologiques qui ne sont pas dans sa mission mais aussi de la responsabiliser dans l’argumentaire sur son activité et son organisation

31 - Promouvoir une programmation de l’action rompant nettement avec l’organisation « au fil de l’eau », mais articulant actions proactives et réactives, priorités nationales et initiatives locales, dans le cadre des actions du programme 4

32 - Mettre en place un groupe projet, au niveau national, pour définir une politique d’évaluation de l’action, avec des indicateurs quantitatifs et surtout qualitatifs aussi accessibles que révélateurs

33 - Encourager les initiatives locales (départementales ou régionales) de nature à informer, consulter ou associer les partenaires sociaux et les usagers. Mettre en place un observatoire national de ces pratiques, auprès du CNIT ou des groupes de travail spécifiques s’y substituant

4.3 - Les pratiques professionnelles et les contrôles « à risques »

34 - Sans préjudice des dispositions relatives à la procédure d’évaluation des risques, mettre en place, dans chaque direction régionale et chaque direction départementale, un protocole « d’affirmation de la légitimité du contrôle et de soutien des agents en contact avec le public », donnant des repères méthodologiques aux agents, prévoyant l’organisation collective des mesures préventives, reprécisant les modalités de soutien moral, médical, administratif, judiciaire dû aux agents, dans le cadre de la circulaire du 24 septembre 2003, et exposant les formes de relations avec le parquet, les services de police et de gendarmerie, etc…

4.4 - Les outils

35 - Explorer différentes possibilités de développer les sanctions administratives, en recherchant « un juste équilibre entre les deux catégories de sanction, en instituant un système tout à la fois lisible, cohérent et crédible »

V - Gestion des ressources humaines

36 - Augmenter sensiblement les effectifs affectés au contrôle de l’application du droit du travail, en conjuguant cette évolution avec celle des modalités d’intervention

37 - Redéfinir les fonctions de secrétariat et d’assistance, afin de reconnaître les évolutions qu’ont connues les agents en poste et de préciser dans quelles conditions un renforcement du pôle « travail » pourrait résulter d’un redéploiement interne suite à l’abandon de tâches de gestion emploi ou de la mise en place de secrétaires administratifs

38 - Anticiper les conséquences de la mise en place de secrétaires administratifs dans les services sur la gestion de carrière des contrôleurs du travail, notamment dans le cadre de leur mobilité interne aux services

39 - Redéfinir les postes d’inspecteur du travail non dédiés à la mise en œuvre de la politique du travail, en justifiant leur existence par la valorisation de compétences dans les champs de la connaissance de l’entreprise, des relations sociales, de l’organisation du travail ou du contrôle

40 - Veiller à orienter prioritairement les inspecteurs élèves du travail vers une activité de contrôle (travail ou emploi ou formation professionnelle) et contribuer, ainsi à un renforcement significatif des moyens consacrés à l’effectivité de droit dans un délai de trois ans

41 - Examiner dans quelle mesure et dans quelles conditions la reconfiguration ou l’ajustement de l’organisation des sections d’inspection du travail permettra à des directeurs adjoints du travail de poursuivre leur carrière en section, dans une logique de poste, et non de gestion individuelle de carrière

42 - Mieux identifier les fonctions de directeur adjoint sur le pôle « travail » afin que les missions contribuant au pilotage et à l’appui des sections d’inspection du travail ne soient pas trop tributaires d’autres missions

43 - Mobiliser des directeurs du travail sur des fonctions d’assistance aux directeurs régionaux et directeurs départementaux dans leur mission de pilotage de l’action de l’inspection du travail

44 - Déterminer avec précision les attentes de l’Administration sur les fonctions d’appui technique et d’expertise afin de définir une politique de recrutement (ingénieurs, ergonomes, etc…) conforme à ces attentes

45 - Elargir le vivier des candidats aux concours de contrôleur et d’inspecteur du travail, afin de permettre un meilleur « brassage des cultures » entre généralistes à profils de juristes et de scientifiques ou techniciens. L’hypothèse d’une meilleure utilisation des opportunités des actuels concours paraît devoir être privilégiée à celle de la conception de concours distincts

46 - Reconfigurer les épreuves du concours d’inspecteur du travail afin qu’elles permettent un meilleur repérage des pré-requis pour l’exercice d’un métier essentiellement basé sur « la relation »

47 - Diversifier les modes de recrutement pour les corps de contrôleurs et inspecteurs du travail, dans le cadre des orientations générales de la fonction publique : 3ème voie, préparation aux concours et accompagnement spécifique pour des bénéficiaires des politiques de la ville ou d’égalité des chances, reconversion…

48 - Explorer en quoi la concrétisation du concept de « formation tout au long de la vie » va modifier, dans les années à venir, le rapport entre les actuelles formations initiale et continue et impliquer une nouvelle conception des produits de formation

49 - Intensifier les travaux, à peine entrepris, sur l’évolution des compétences nécessaires à l’exercice des métiers du ministère du travail et notamment ceux d’inspecteur et contrôleur du travail

50 - Améliorer l’organisation de l’alternance dans les formations initiales d’inspecteur et de contrôleur du travail dans le cadre d’une vraie contractualisation DAGEMO/INTEFP/services déconcentrés

51 - Appréhender avec pragmatisme les difficultés, liées au statut de contrôleurs stagiaires affectés sur des emplois budgétaires vacants, dans le déroulement de la formation initiale des contrôleurs du travail

52 - Afficher et assumer une réelle ambition pour la formation continue des agents de contrôle sur le champ de la santé au travail, mais aussi sur les autres champs du droit du travail : progression significative du nombre de jours de formation et du nombre d’agents en formation, évolution des produits de formation (formation à distance, accompagnement de l’action de contrôle…)

53 - Définir un plan de formation adapté à chacune des catégories d’agents devant contribuer à la politique du travail : ingénieurs sécurité, médecins inspecteur, chargés d’études, directeurs adjoints du travail et directeurs du travail, directeurs départementaux et directeurs régionaux, agents de la direction des relations du travail

54 - Améliorer le dispositif des formations de l’INTEFP sur la gestion des « situations difficiles » ou « des contrôles à risques », en traitant ce type de situation dans une démarche d’évaluation des risques et de prévention et en concevant des dispositifs de formation ouverts aux différentes dimensions de problème (formations initiale et continue)

55 - Engager l’Institut national du travail de l’emploi et de la formation professionnelle dans la construction de partenariats avec les universités afin de développer les possibilités de validation des acquis de la formation d’une part et de l’expérience professionnelle d’autre part

56 - Se doter des moyens suffisants pour une gestion des corps de contrôle permettant de connaître et de suivre les déroulements de carrière et de mettre en place des orientations objectives sur la mobilité des agents

57 - Ouvrir l’inspection du travail française sur l’Europe, notamment par un élargissement de ses relations avec ses « homologues » et une meilleure exploitation des échanges.